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我国新能源汽车产业发展的环境影响分析及对策建议——政策调研评估系列研究之十九

2021年5月25日 作者:政策环境影响评价课题组尚浩冉、黄德生、杨姝影、刘智超、陈煌
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《中国环境战略与政策研究专报》2021年第25期 (总第399期)
    “十四五”规划纲要明确提出“发展壮大新能源汽车等战略性新兴产业”,我国新能源汽车市场将从培育期向快速发展期跨越。需密切关注新能源汽车产业发展过程中的环境风险,加强环境政策引导和支撑保障,推动我国新能源汽车行业高质量发展。课题组从生产、使用到报废回收的全生命周期视角,总结评估新能源汽车政策及环境影响,提出对策建议。
    一、我国新能源汽车产业政策进展
    “十三五”期间,国家和地方新能源汽车相关政策以扩大产业规模、关键技术创新突破、完善推广补贴、充电基础设施建设和完善电池回收体系为导向,有力支撑了新能源汽车产业发展及推广应用。
    一是市场规模持续扩大。2016-2020年,我国新能源汽车五年累计总销量达511.3万辆,完成产销量累计500万辆的目标。新能源汽车的技术指标显著进步,车型更加多样化,动力电池产品性能不断提升。
    二是财税补贴向高续航低能耗车型倾斜。国家发布车型目录实施新能源汽车免征购置税,购置补贴政策逐年向高续航里程和低运行能耗车型倾斜。
    三是限行限购和充电设施政策显著提升新能源汽车保有量。全国八个燃油车限行城市新能源汽车销量占全国总销量五成以上,充电设施建设进程不断加快。但推广使用率在非一线城市偏低,充电设施分布不均衡,整体未配建率偏高。
    四是动力电池回收技术政策和行业规范初步建立。2016年以来,工信部等部门发布电池技术政策和行业规范条件,明确提出落实生产者责任延伸制度。2020年全国锂离子电池产量达188.5亿只,同比增长19.9%。首批电池迎来“退役潮”,对动力电池的回收处置能力带来挑战。
    二、我国新能源汽车产业发展中的生态环境影响分析
    一是在生产端,产能出现结构性过剩,动力电池生产能耗和排放偏高。由于行业规模效应、政策扶持、资本涌入等因素,电池行业低端产能过剩,结构性问题突出。随着电池行业整合力度加大,可能带来资源浪费和排放增加。
    二是在销售端,补贴政策刺激下初期市场规模盲目扩张带来环境压力。补贴政策刺激下低端产能涌入市场,补贴退坡后行业洗牌,初期进入市场的低端产能进入淘汰期,造成资源浪费,增加环境压力。
    三是在使用端,电动车的减污降碳效应与区域电力结构及清洁程度紧密相关。电动车在使用端有零排放优势,但从全生命周期来看,由于电力生产特别是火力发电的颗粒物和酸性气体排放因子高于燃油,电动车大范围推广使用是否能实现减污降碳,很大程度上取决于区域电力结构及清洁程度。
    四是在回收端,动力电池溯源回收问题带来资源环境隐患。一是早期投入市场的电池溯源困难难以梯次利用。二是回收行业标准体系尚未完善,龙头企业回收比例偏低。三是磷酸铁锂电池回收价值低,缺乏市场驱动,存在处置风险。
    三、新能源汽车行业绿色低碳发展的政策建议
    一是加强政策统筹协调,优化产能配置。加强规范标准和财税经济政策的统筹协调推进,确定责权主体部门。各地应根据资源禀赋、市场需求制定合理的新能源汽车产业规模和销量目标规划,避免产业无序发展带来的环境风险。
    二是提高生产端节能降耗水平,规范绿色产品标准。生产端政策应更加注重动力电池节能降耗技术的研发,提高新能源汽车产业绿色生产水平。规范动力电池产品质量标准,完善生产节能降耗各项指标。
    三是优化财税补贴政策,鼓励节能降碳。建议补贴从刺激消费向绿色技术研发倾斜,鼓励电池企业制造节能降耗电池产品。对动力电池产品区分定位,多元化发展电动车型以加强电池梯次利用。
    四是优化区域用能结构,补齐充电基础设施短板。提高能源利用终端效率,降低煤炭依存度,研发推广动力电池电网调节技术,降低电动车大范围推广使用带来的区域环境风险。补齐部分地区充电基础设施短板,加强统筹规划,避免充电设施分布集中和不均衡现象。
    五是完善电池溯源和回收体制,落实生产者责任。建立“宣传教育—环境标签—标准化建设”的回收推进制度。细分完善动力电池生产规范,加强出厂动力电池定位溯源。大力推广动力电池回收网点建设。
    六是建立电池梯次利用机制,提高电池处理能力。完善梯次利用产业链,建立废旧电池“梯次利用—单元利用—回收再生”体系,创新磷酸铁锂电池回收商业模式。优化车辆一致性规定,针对“车电分离”模式出台相关指导性政策。
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