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2021年上半年生态环境经济形势分析及工作建议

2021年7月30日 作者:环境经济形势分析课题组黄德生、刘智超、尚浩冉、陈煌
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《中国环境战略与政策研究专报》2021年第29期 (总第403期)
   2021年上半年,全国生态环境系统坚持以习近平生态文明思想为指引,以减污降碳协同增效为总抓手,生态环境保护取得明显成效。但当前国际环境复杂多变,我国经济社会发展的“三个结构”没有根本改变,生态环境质量改善成效还不稳固,生态环保形势依然严峻。课题组对上半年生态环境经济形势进行了系统研究、综合研判,为生态环保工作提出建议,形成报告如下:
    一、我国生态环境经济形势的现状与问题
    (一)2021年上半年全国层面环境与经济协调度较好,长三角、中部地区的个别月份协调度差
全国层面看,1—5月经济发展指数好于历年同期,但受不利气象条件与春节期间未停工停产影响,一季度生态环境指数较上年同期明显降低,导致生态环境与经济协调关系出现波动、同比略有下滑。4月后,生态环境质量逐步恢复,二季度环境与经济协调度明显回升。
    地区层面看,重点地区生态环境与经济发展的协调关系呈明显季节特征。一季度京津冀、粤港澳大湾区、成渝协调度存在波动,但基本处于协调区间;4月后,协调关系明显恢复,京津协调较优、位于全国前列。同年1月,湖北、浙江、安徽、江西等地主要污染物月均浓度处于历史高点,环境经济协调度较差;2月后,污染物月均浓度逐步下降,环境与经济关系均趋于协调。
    (二)生态环境质量总体持续改善,部分领域存在波动反弹,实现年度目标仍需加大努力
    上半年全国空气质量稳中向好,水环境质量持续向好。全国339个地级及以上城市PM2.5平均浓度为34微克/立方米,同比下降2.9%;3641个国家地表水考核断面中,水质优良(Ⅰ~Ⅲ类)断面比例为81.7%,同比上升1.1个百分点。全国平均优良天数比例略有下滑、重点湖(库)劣Ⅴ类占比有所反弹。除全国与长三角地区PM2.5月均浓度外,全国及重点地区空气质量指标要实现平均优良天数比例85.2%、PM2.5平均浓度34.5微克/立方米的年度目标仍需加大努力。
    (三)环保领域投资大幅增加,环保产业迅猛发展,日益成为绿色经济重要增长点
1—6月生态保护和环境治理业投资增长16.9%,远超基础设施投资7.2%的水平,环保补短板力度逐渐增强。1—5月废弃资源综合利用行业营业收入基本呈直线增长趋势,累计营业收入高达3082.70亿元,同比增长84.3%。
    (四)大宗商品和原材料价格持续上涨对中下游制造业与中小企业挤压效应显现,企业偷排、超排冲动明显增加,监管执法压力加大
    2021年1月4日—7月15日,铁矿石、螺纹钢、热轧板卷、钢坯、废钢价格分别上涨了38.4%、19.7%、25.1%、35.6%、23.7%。原材料价格上升大幅度挤压下游中小企业利润,为降低成本,企业偷排、超排冲动明显增加。生态环境执法人员在常熟、石家庄等多地发现企业治污设施缺失或不正常运行、偷排偷放等违法问题。
    (五)“两高”行业利润暴增加剧了地方投资冲动与“双控”难度,重点地区、重点行业减污降碳压力持续加大
    生铁、粗钢、钢材、平板玻璃产量基本处于历史最高水平,并且未呈现增速放缓趋势。1—6月京津冀周边及汾渭平原所在省份生铁、粗钢、钢材产量占全国比重分别为45.9%、42.5%、44.1%,污染物排放聚集且传输机制复杂,给区域空气质量改善带来较大挑战。同时一些地方上马“两高”项目冲动依然存在,黑色金属冶炼及压延加工业、化学原料及化学制品制造业固定资产投资累计同比增长26.3%、30.1%,高碳锁定效应将导致重点区域减污降碳压力继续加大。
    二、生态环保与经济发展的相互影响分析
    (一)环境治理对工业利润总体上具有显著正向影响
    总体来看,环境治理不仅未抑制经济增长,反而促进了工业利润上涨,作用效果逐年递增,形成了显著的治理惯性。2018年治理力度增加1%带动工业利润增加0.04%,2019、2020年带动工业利润增加0.10%,2021年1—5月带动工业利润增加0.21%。
    从典型行业看,环境治理对促进钢铁行业高质量发展效果明显,2018年1月—2021年5月环境治理力度增加1%能够带动钢铁行业工业利润增加0.60%左右,远超工业行业平均水平。传统的环境治理手段对水泥行业的正面效果递减,需创新方式方法,与技术进步、产业结构升级的深度融合,积极推动符合行业发展特征的科学化、系统化、精细化管理,稳步推进超低排放改造,提升水泥行业发展的质量和效益。
    (二)工业产品出厂价格上涨有助于提升企业营业收入,但对生态环境质量存在明显负面影响
黑色金属冶炼及压延加工业产品出厂价格上涨直接提升了企业收入,PPI增加1%带动营业收入增加5.97亿元;但价格上涨对生态环境质量存在明显负面影响,PPI增加1%将导致污染物月均浓度增加0.45微克/立方米。虽然营业成本增加对污染排放存在抑制作用,但效果较弱,营业成本增加1亿元仅降低污染浓度0.01微克/立方米。假设保持现有的环境治理力度、PPI按照6月同比增速持续上涨,叠加季节影响因素后,预计2021年下半年PM2.5月均浓度将较上年同期增加17%—26%。
    (三)地方倾向于将财政资金重点投入生产性领域,而非环保等服务性领域,分税制进一步加剧了地方支持和保护重资产项目的倾向
生产性财政支出对固定资产投资具有明显的促进作用,每增加1%将带动投资增加1.14%,经由所得税、增值税等地方主要税收来源循环后,进一步带动了生产性财政支出和投资增长。节能环保财政支出不具备此类特征,地方税收份额对污染物减排效果小(弹性0.81),远低于对固定资产投资的促进效果(弹性4.31)。地方倾向于保护和支持的产值大、上缴利税高的企业,往往是重资产的“两高”企业,在严控“两高”项目盲目发展新形势下需进一步加强关注、予以破解。
    三、重点形势研判及下一步建议
    (一)重点形势研判

    一是美国疫情期间的特殊经济刺激政策陆续退出,补贴退坡后实物消费明显下滑,将对我国出口,特别是对以出口退税为主要利润来源的化工、原料药等行业产生负面影响,但有利于减少污染物的排放。
    二是大宗商品和原材料价格持续上涨对中下游与中小企业的挤压效应已经显现,中小企业的发展与生态环保的关系需要进一步厘清理顺。
    三是产能形成滞后于企业投资行为,虽然现阶段重污染行业密集地区未出现明显的污染反弹现象,但下半年需密切关注秋冬季重污染行业产能形成后,对京津冀等重点地区及中部、西部等非重点地区可能造成的污染加剧问题。
    (二)下一步工作建议
    一是加快完善绿色低碳发展和生态环境保护的顶层设计。尽快出台碳达峰碳中和、减污降碳协同增效、“十四五”生态环保规划及专项规划、深入打好污染防治攻坚战等领域重大政策文件,推动具体任务和政策措施落地落实。
    二是推动环境经济政策创新应用,强化生态环保资金投入保障。综合运用财政、价格、税收、金融等经济政策工具,鼓励支持社会资本加大生态环保领域投入。加强对节能环保财政支出的评估考核,探索建立“两高”产品的地方消费税及专款专用制度。
    三是加强重点行业生态环境政策评估与环境治理效果总结分析。加大对钢铁等重点行业的监督帮扶力度,推动水泥等行业监督帮扶与技术进步、产业升级有机融合。开展重点地区、重点行业以经济生产活动为切入点的环境污染预警研究,探索建立经济活动的环境污染预警制度。
    四是完善秋冬季重污染天气预警与应对。加强对重点地区与非重点地区“两高”企业分类分区管控,完善重污染天气应急减排清单,指导企业编制落实“一厂一策”实施方案,提升企业精细化环境管理水平。
    五是加大生态环境监管执法力度。进一步加强市县级执法能力建设,综合运用传统检查和现代科技手段,开展周末、夜间全时段执法,严厉打击超标排放、偷排漏排等违法行为。
    六是针对热点、堵点、难点问题,加强生态环境基础能力建设。加强碳排放核算核查体系与能力建设,完善监管制度建设;加强农业面源污染防治,补齐污水污泥处理、污水管网建设短板,加快解决区域性环境风险和历史遗留难题。
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