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我国生态环境经济形势分析及工作建议

2021年3月26日 来源:政研中心环境经济形势分析课题组 作者:刘智超 黄德生 尚浩冉 陈煌
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《中国环境战略与政策研究专报》2021年第16期 (总第390期)
    “十四五”规划纲要提出“完善宏观经济治理”,明确将环保纳入宏观经济治理体系,对生态环境保护和经济发展提出了更高要求。课题组对2020年生态环境经济形势进行了系统研究,对2021年形势开展了综合研判,为生态环保工作提出建议,形成报告如下:
    一、我国生态环境经济形势的现状与问题
    (一)受疫情影响,2020年生态环境与经济协调发展出现较大波动,部分区域协调性欠佳
    整体来看 ,秋冬季生态环境保护与经济发展最不协调,次年春季协调指数逐步回升。受疫情冲击,2020年二者协调发展关系出现较大波动,其恢复节点明显滞后于历年,4月起协调指数增长趋势才趋于稳定;10月后协调指数再次下滑,但显著优于历年同期。
    分省份看,2020年全年,广东、成渝、北京等大部分区域生态环境保护与经济发展较为协调;天津、辽宁、湖北等地经济下行对二者协调关系产生负面影响;内蒙古、吉林、黑龙江三省生态环境保护与经济发展均相对较弱。
    (二)生态环境质量持续改善,部分区域流域改善成效尚不稳定,与目标存在一定差距
    “十三五”污染防治攻坚战9项约束性指标均超额完成,但京津冀及周边地区、汾渭平原优良天数比例仅为63.5%、70.6%,与80%的目标仍有差距;主要江河水环境改善成效不稳定,除12月外,海河流域、入海河流水质优良断面比例均未达到70%。
    (三)经济复苏带动了环保产业发展,但环保投资增速仍相对较低,节能环保财政支出波动性大、投入不稳定
    2020年,全年经济运行逐季改善、主要经济指标恢复好于预期,废弃资源综合利用行业营业收入呈直线增长趋势,水利、环境和公共设施管理业固定资产投资累计同比于12月止跌回升,基本恢复至2019年同期水平。节能环保财政支出波动性较大,占公共财政支出比重显著降低。
    二、生态环保与经济发展的相互影响机制分析
    (一)经济增长未对生态环保产生负面影响,反而促进了二氧化硫等污染物减排,高度聚集的重工业产业、以煤炭为主的能源利用方式、以公路运输为主的货运方式以及季节因素是影响污染物排放浓度的主要要素
    整体来看,“三大结构”(能源结构、产业结构、交通运输结构)与季节因素是导致污染排放的主要原因,工业增加值占GDP比重提升1%将导致PM2.5、PM10、SO2、NO2月均浓度分别上涨5.32%、5.01%、4.30%、2.65%。剔除上述影响后,经济总量增加未对生态环境造成显著负面影响,反而促进了二氧化硫等污染物减排。
    但2020年四季度产业结构调整对污染物浓度的降低效果正在递减,需把握污染防治的窗口期、红利期,采取更加有力的措施深入打好污染防治攻坚战。
    从重点行业看,除季节影响外,市场需求与产品价格上涨造成的行业产能利用水平提升是导致SO2、NO2等污染物月均浓度增加的主要原因,产能利用水平增加0.01将导致二者分别增加2.99、1.33微克/立方米。明晰污染排放的市场传导机制,有助于更好发挥环保政策在资源配置中的作用
。 从重点区域看,京津冀周边及汾渭平原、长三角、成渝、大湾区污染物排放的主要影响因素存在明显差异,除季节因素外,交通运输与工业产业是导致京津冀周边及汾渭平原污染物排放增多的主要原因,交通运输与能源结构是导致长三角地区污染物排放增多的主要原因。
    (二)生态环境保护不仅通过环境规制直接促进了GDP增长,也通过节能环保财政支出优化产业结构,间接提升了单位能耗GDP水平,促进了经济高质量发展
    环境规制方向不变、力度不减,形成了显著的规制惯性。2020年四季度环境规制强度提升1%将导致GDP增长0.081%,均显著高于一、二、三季度与历年,与技术水平提升、产业结构优化、开放程度扩大等因素共同推动了经济高质量发展。
    节能环保财政支出对产业结构优化调整与经济高质量发展具有重要积极作用,节能环保财政支出每增加1%将导致工业产业占比降低0.02%,进而推动单位能耗GDP增加2.47%。
    三、重点形势研判及下一步建议
    (一)重点形势研判
    从国内环境看,中央经济工作会议对碳达峰碳中和提出明确任务要求,给减污降碳协同推进带来重大利好;但“三大结构”短期难以根本改变、“十四五”开局与经济恢复性增长推动两高行业发展、中央环保督察等政策效用递减、财政支出波动性较大,都将给减污降碳工作带来较大压力。 从国际环境看,国际疫情导致的全球产业链与供应链波动、中美博弈升级、碳边境税等国际绿色贸易壁垒将导致生态环保工作面临的不确定性和不稳定性因素显著增多。
    (二)下一步工作建议
    一是坚持污染防治系统观念,推动区域流域协同治理。推动区域及周边、上下游协同制定产业、环境政策,实行负面、正面清单制度,开展生态环境质量评估与环境综合整治。
    二是推动监督帮扶由数量型、人海型向质量型、技术型转变,提升重点行业、领域、区域的监督帮扶水平。利用智能化手段和大数据信息系统,构建覆盖生产设备、治污设备,用水、用电、用气、用油数据等的全天候监测网络,形成全流程实时数字化监管。
    三是建立健全生态环保、污染治理投资回报机制,在投融资、税收等方面为生态修复、减污降碳提供更多优惠、激励政策,引导企业积极参与生态环保工作,建立共建共治共享的生态环保社会治理新格局。
    四是建立健全绿色贸易服务体系,推动国内外环境标准检验认证对接,及时提供绿色贸易壁垒信息,指导企业技术创新,加速转型升级。 五是建立与多种污染控制政策相协调的排污权、碳排放权交易制度,加快构建包含钢铁、焦炭等高污染行业的碳交易市场体系,完善“谁污染、谁付费”的排放权动态定价机制,综合运用市场手段与行政手段倒逼企业减排。
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